公共管理的主体

公共管理主体的含义目前在学术界主要存在三种不同的观点。

第一种观点把公共管理主体限定为公共组织体系,包括政府组织与非政府组织两大类。 这类观点认为公共管理主体只包括组织,并不涵盖那些具体行使公共管理权力的个体。汪玉凯认为,公共管理主体是政府及其他公共机构,徐双敏和丁美东认为公共管理主体是合法行使公共管理职能的机构或组织,公共管理的主体不仅指政府,还包括各类非政府公共组织。也有学者认为,公共管理主体除政府外,还有立法机关、司法机关和其他公共组织注; 还有学者指出, 公共管理主体除政府外,还有中国共产党、 人民代表大会及其常务委员会、司法机关(包括人民法院和人民检察院)、中国人民政治协商会议、民主党派以及授权管理社会公共事务的社会中介组织等。

这一类观点认为公共管理主体是从事社会公共事务管理、提供公共产品与服务的组织和部门。 政府是公共管理的核心主体,但不是唯一的主体。 除了以政府为主的公共部门和公共组织外,以非营利组织为主的准公共部门也是公共管理的重要主体,因为市场有失灵,政府也有失灵。

因此,从传统的政府单一主体扩展到包括政府、非政府组织及公民的多中心网络式治理结构已成为公共管理发展的主要趋势。 注目前大多数学者均认为公共管理的主体主要包括政府组织和各种非政府组织,而不包括公共组织的组成人员。

第二种观点则认为,公共管理主体可以认为是等同于公共组织的组成人员。 “主体的划分很难有明确的界限,因为我们对公共服务概念的理解大大扩展了。 公共服务不仅包括政府的三个分支(即立法、司法、 行政)部门,而且包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非营利部门。 所以,公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员,无论这些服务是由政府履行还是非营利机构执行。 ”持这种观点的人认为,公共管理活动是需要由持有公共管理信念并实际致力于工作的人来完成的,因此,公共管理的主体当然所指的就是由各种公共组织和非营利组织中的构成人员。

第三类观点则认为,公共管理的主体是指行使公共权力的组织和个人。行使公共权力的组织主要是政府和非政府公共组织,而这些组织权力的行使是通过公共管理者最终实现的,也就是说公共管理的主体性是通过公共管理者体现的。

上面三种观点分别从各自的视角来划定公共管理的主体的范围。 结合以上观点,我们认为,所谓公共管理主体,就是指在公共事务管理过程中,以实现公共利益为目的,按照一定的程序,运用公共权力,提供公共物品与公共服务的组织和个人。 这里的组织主要指公共组织和第三部门。

美国约翰一霍布金斯大学非营利组织比较研究中心提出,凡是符合以下五个条件的组织即可视为第三部门的一部分,即: 组织性、 民间性、非营利性、 自治性、 志愿性,而在中国第三部门目前主要包括国有企业、事业单位、社会中介组织、 民间公益组织、基层群众的自治组织。

我们认为,公共管理的主体既包括行使公共权力的公共组织和个人, 也包括实际上提供社会公共服务的第三部门,它们共同构成了公共管理的主体,并共同构成公共管理的网络结构来实现公共管理的有效供给。 而且随着社会的发展,公民自治意识的增加,各种社会组织在承担公共管理的义务上将越来越显示出其作用,进而推动着公共管理的发展。