公共管理理论:公共选择理论的主要观点
公共选择理论研究公共选择问题,即研究人们通过民主决策的政治过程来决定公共物品的需求、供给和产量的问题,公共选择是一种将个人选择转化为集体选择的机制,是一种非市场抉择的资源配置方式。 公共选择的经济人假设和政治交易理论,将人类行为的两个方面-经济决策和政治决策,纳入了统一的框架。 在这个框架中, “政治制度”就像市场制度, “政治家” 就像企业家,“公民”就像消费者, “选举制度”就像交易制度, “选票" 就像货币,两种行为具有统一的内在动力和行为模式。
公共选择理论主要包括以下观点:
(1)政治市场的需求。
公共选择理论认为,投票箱前的单个选民与市场交易中的单个消费者没有本质区别,都是理性而自利的 “经济人” ,其投票与否以及投谁的票都建立在对投票行为的成本一收益分析的基础上, 都力图减少付出的成本而同时使自己的收益最大化。
在其他条件相同的情况下, 他更愿意将选票投给那些能给他带来更多利益的政治家,而不愿意投给需要他付出高于其收益的成本的政治家。 此外,投票的收益是潜隐不显的,更何况个人投票的选择对整体投票结果的影响是微乎其微的,而个人去投票的成本却是显而易见的,他需要收集信息。 所以,选民的理性很可能使其保持对政治、 政党和候选人的“理性无知” ,这被认为是一些西方国家投票率低的原因。
(2)政治市场的供给。
公共选择理论认为,政治家的首要考量不是选民的利益是否实现,而是如何保证自己能够争取更多的选票而顺利当选,选民利益或公共利益的实现与政治家当选之间不存在必然的正相关关系,尽管增进公共利益可能是政治家所有考量中的一个目标,但绝不是最重要的目标。 为了争取更多的选票,政治家可能在竞选时向选民承诺增加就业和扩大福利,但由于加重税负不受选民欢迎,他们当选后就通过增加政府开支而不是扩大税收来兑现自己的承诺,这就必然导致巨额的财政赤字。
如果将这种观点应用于整个政府系统, 那么政府行为最终是由组成政府的官僚们的个人动机所决定的。 官僚们也是自利的“经济人” ,也会在政治市场上追求自身利益的最大化, 公共利益最多只是次要的考虑。
因此, 公共选择理论认为所谓的官僚主义就是指: 官僚们追求 “预算最大化” ,官气十足,挥霍浪费,贪图个人利益和享受,工作效率低下,不关心公民利益。
(3)寻租理论。
按照公共选择理论以上两个关于需求与供给的逻辑,政治市场上必然存在传统观念下政治行为之外的交易行为,这就是寻租行为。寻租表现为利用各种合法或非法的手段(游说、打通关节等)从政府那里获得拥有租金的特权, 以低于所要获取的收益或超额利润的成本去贿赂政府的官僚。 寻租的本质就是“权钱交易” ,是政府干预的副产品,它破坏了市场经济的公平竞争原则,造成资源的非优化配置,也导致了政府腐败和信誉赤字。
(4)政府失败及矫正。
通过对政治市场上的需求、 供给和交易行为的分析,公共选择理论得出结论: 就像市场会失灵一样, 政府也会失败,而且情况可能更糟,后果更严重。 根据上面的分析,政府失败表现为: 没有或缺乏代表性、行为短视、 预算膨胀、 低效率、官僚作风泛滥、 腐败等。
对于政府失败,公共选择理论给出了如下矫正方法:
一是限制国家权力的增长,二是减少福利国家的浪费。 限制国家权力增长的手段包括: 修改政治技术, 确定表现集体偏好的新方式,借助 “需求显示法”,使所有参与集体选择的个体都有充分的激励,说出他对某一公共物品的真实需求状况,从而使投票者得到的公共物品的数量和质量最大限度地接近其实际的偏好结构;在公共部门恢复竞争和新的奖励制度,在行政管理体制内部重新建立竞争结构,在政府机构内部建立激励机制,使政府官员树立利润观念,精简机构,加强对官僚机构的监督;进行宪政改革,通过重新确立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加制度约束或宪法约束,通过改革政治决策规则来改善政治。 减少福利国家浪费的手段包括: 财政立宪、 税制选择、 平衡预算、限制税收支出、实行合理的货币政策。