城市应急机制的理论分析模式

　　显而易见，以突发事件的发生和发展演变为线索，运用系统的方法设计城市应急机制，无法涵盖城市应急管理的所有方面。比如，以城市问的合作和非政府组织以及社会公众的参与机制为主的社会支持制度等等。。为实现城市应急机制的法制化，在此，笔者基于研究角度的不同，提出城市应急机制的三种模式，即以突发事件为视角的城市应急机制理论分析模式、以政府部门为视角的分析模式和以合作式应急管理主体为视角的分析模式。

　　(一)以突发事件为视角的城市应急机制理论分析模式

　　不容置疑，任何突发事件都会经过发生、发展和消亡的过程。那么，以突发事件为视角的城市应急机制分析模式，就致力于对突发事件的发生、发展过程的研究，进而构建基于其发生、发展甚至消亡过程之上的城市应急机制。这里涉及到一个“突发事件生命周期”的概念。在世界上，美国堪称贯穿“突发事件生命周期”理念于城市突发事件应对实践的楷模。在2003年，其根据‘国土安全总统指示令》，建立了统一的国家突发事件管理系统。该系统在“突发事件生命周期”的基础上，将突发事件的生命周期分为预备、应对、恢复以及缓解等四个阶段。在每一个阶段，应对的策略存在显著异同，——在预备阶段，策略主要是准备计划、培训人员、协同演练，在应对阶段，是向国民发生灾难警告、实施撤退、提供食物和暂居地以及进行搜寻和救援等。

　　那么，以突发事件为视角的城市应急机制，就是指应急机制的构建应当以突发事件的发生、发展、消亡过程，即突发事件生命周期为对象，构建如何预防、如何应急准备、如何检测和预警、如何处置和救援以及如何事后恢复与重建的应急机制。

　　(二)以政府部门为视角的城市应急机制理论分析模式

　　以政府部门为视角的城市应急机制分析模式的研究对象是城市的政府部门。作为政府部门，其对城市突发事件的应急能力，主要集中在行政应急权的行使。行政应急权是特殊的行政权，是行政权在非常态社会的运用和表现。其特殊性主要表现在为有效应对突发事件，行政机关必然拥有的较大程度的行政自由裁量权，以及对公民的合法权益必然会造成某种程度的损害。行政应急权的主体主要是行政机关，但在某些特殊情况下，符合法定条件的组织，也可行使行政应急权。它包括几个层次：应急的决策主体、应急的领导主体、应急的协调主体、应急的执行主体。嘻对于行政应急权的内容，由于其权力设置大多是在原有权力职能的基础上，大多行政应急权都由原行政主体行使，因此，行政应急权几乎包含所有的行政行为。

　　以行政应急权力的行使过程为主线的城市应急机制，是指应急机制的设计应当反映或体现在行政应急权力的全过程中。而行政应急权的行使过程，理论上讲，是以突发事件生命周期为基础的。从不同研究维度出发，可以给以政府部门为视角的城市应急机制分类。例如，从纵向的应急权配置的角度，城市应急机制可以分为市级应急机制和区(县)级应急机制；从横向的行政职能部门的角度，可以分为卫生、金融、环境、财政等行政机制等类型。

　　(三)以合作式应急管理主体为视角的城市应急机制理论分析模式

　　以合作式应急管理主体为视角的城市应急机制理论分析模式是以这样一种假设为基础的，即突发事件的危害或影响范围往往超越一个城市的能力范围或单单政府无法单独应对，需要多个城市甚至多个主体合作应对，每个主体都有参与政府治理的权利和责任，而政府也有义务通过正式与非正式的渠道增加与民间或其他市政府的互动，并建立起政府与民间、政府与政府之间互信、互赖、互惠的良好关系。如库伊曼所提出的三种模式，包括“自我治理、层级节制治理、合作式治理”，可以称得上当代治理的制度形态。其中“合作式治理”比较符合突发事件发生时所要求的公私协力的基本精神。

　　在合作式模式下，一个城市的政府与非政府组织以及与其他城市政府不是支配与被支配的关系，而是“合作伙伴”的关系，共同成为突发事件的应对主体。近年来，我国一些城市与非政府组织以及与其他城市就共同应对突发事件进行了一些尝试，但合作中也存在不少问题，香港在突发事件中应急管理领域形成了独具特色的合作式治理模式，即“政府机构+志愿者”的组织形式和非政府组织与政府间的合作关系，可以为我们合作式的城市应急机制提供借鉴。