环境行政调解存在的问题

　　由于环境权益的特殊性，环境立法采取了公法与私法的双重保护机制，法律在赋予公民个人以环境权利的同时，也赋予了环境行政管理机关以相当广泛的权力，其中最为重要的是环境行政机关对于公民个人环境权益的处理决定权。

　　根据我国《行政诉讼法》以及最高人民法院关于实施《行政诉讼法》的司法解释，人民法院对于行政机关所作出的具体行政行为的合法性进行司法审查。过去很多法院将环境保护局对污染致人损害的处理决定作为一种具体行政行为对待。法院认为虽然环境保护局是对环境民事纠纷的处理，但由于其公权力的介入已使该行为不再具有单纯的民事权利性质。

　　但是全国人大常委会法制工作委员会1992年1月31日针对原国家环境保护局有关请示给予的答复：“因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，环境保护行政主管部门依据《环境保护法》第41条第2款规定，根据当事人的请求，对因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷所做的处理，当事人不服的，可以向人民法院提起诉讼，但这是民事纠纷双方当事人之间的民事诉讼，不能以做出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼。”一些法院依据该答复，认为环境行政调解不属于人民法院行政诉讼的受诉范围。

　　在目前环境纠纷处理中，这是较为普遍的做法，在将处理环境民事纠纷的权力赋予环境保护机关的同时，也限制当事人的诉权。据解释，之所以将决定环境民事责任以及环境损害赔偿额的权力授予环境行政管理机关，一方面是出于效益的考虑，环境保护行政主管部门作为国家实施环境监督管理的专门机构，其专业技术和对本地区环境状况的熟悉，可以大大降低环境民事纠纷处理的成本，使受害人免遭讼累；另一方面是为了及时地采取措施，对已产生的环境污染和生态破坏的严重后果进行补救，避免漫长的民事诉讼造成更大的危害。而之所以要限制当事人提起行政诉讼的权利，则是为了使环境保护行政主管部门尽量少做被告。

　　可是，按照这样的理论及立法实施法律将使法院受理环境纠纷案件陷于尴尬。

　　第一，人民法院不如当事人的权力大。环境保护局依当事人的申请决定污染损害的赔偿责任和赔偿金额是一项法定职责。如果环保局不受理当事人要求处理赔偿责任和赔偿金额的申请，构成行政法上的不作为，当事人提起行政诉讼的，法院应按照《行政诉讼法》的规定，将其作为行政诉讼案予以立案并进行审理。但是，法院正确的判决却是没有意义的。因为现行的立法解释表明，环保局的这一处理不具有任何法律效力，只要当事人不服，当事人双方必须提起民事诉讼。也就是说，无论环保局的处理是否正确，只要当事人异议，便是废纸一张，法院无权对环保局的这一行政行为进行审查。申言之，对于环保局的不履行职责的行为，法院可以依法进行审查，要求其履行职责；但对于环保局履行职责的行为，法院却不能进行审查。法院可以要求环保局履行职责，却不能对其履行职责的后果进行裁判。这样就等于以立法的形式赋予了当事人最终决定权，客观上等于替代法院对于环保局的行为进行了效力认定，当事人可以依照自己的意志决定是否接受环保局的决定。

　　第二，一方当事人的请求权被剥夺。为了实现立法解释的目的，即不要让环保局成为被告，不少学者动了很多脑筋，也试图从理论上加以论证。其中被认为最有说服力的理由就是，环保局的行为是一种准司法行为，它不是行政行为，它所进行的是行政调处而非直接的处理决定。因此，有人建议环保局在处理这类问题时应制作调解书而非下达处理决定书。这种理论的直接反应是在有的环境保护单行法中，使用了“调解处理”的字样，似乎这样就可以解决诉讼中的问题。但事情却可能朝着意外的方向发展，申请人认为环境保护局的决定满足了他的要求，不需要重新提起民事诉讼；而被申请人不服环境保护局的“调解处理”，他却无从起诉，只能拒不履行。

　　我国《环境保护法》明确规定，当事人对环保局关于赔偿责任和赔偿金额的处理决定不服的，可以提起诉讼。显然，当事人就包括申请人和被申请人双方。如果认为不服决定的只能提起民事诉讼，这种解释对申请人而言没有问题，他完全可以作为民事诉讼的原告，提起损害赔偿之诉。但如果被申请人对同一处理决定不服，提起的也是民事诉讼，那么这个民事诉讼中谁为被告，其诉讼请求是什么呢?对被申请人而言，他不服的是环保局的处理决定，请求撤销的也是环保局的处理决定，他不可能以原申请人为被告提起民事诉讼。而这种以环保局为被告的诉讼，也不可能是民事诉讼，在这里环保局不是也不可能是民事主体。于是，法院根本无法受理原被申请人对调解处理不服的案件，被申请人的请求权实际上被剥夺了。

　　按照现行制度设计者思路，环境保护部门就环境污染损害赔偿责任及赔偿金额进行处理后，当事人不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。这样，既可以使环保局不当被告，又不影响纠纷双方当事人的民事权益的实现。但是，这个看起来完美无缺的设计同样隐含着极大的矛盾，给环境民事诉讼的顺利进行造成困难，并可能给别有用心者造成可乘之机，这样的环境法制度实施的结果有悖于环境法的立法目的。

　　证据问题也值得研究。通常情况下，污染受害人首先要求环保局对于污染进行调查处理，环保局会在接到污染受害人的检举或报告后直接从事调查取证工作并做出结论，但环保局就此所做调查及结论并非依法院委托或当事人委托而进行，它同样是履行法定职责的行政行为，或者是一种行政确认行为。从民事诉讼的一般原理来看，任何民事诉讼主体无权动用国家公权力为自己的诉讼进行取证；其次，任何证据资料在未经开庭质证和认证之前，并不具有法律效力。环境民事诉讼按照这些原则进行，将遇到极大的困难。

　　(1)环保局作出的有利于受害人的确认，受害人据以提起环境民事诉讼。

　　根据受害人的请求，环保局经过调查，可能得出的一种结论是致害人的行为构成污染，应由致害人承担赔偿责任。受害人虽然不同意环保局关于赔偿金额的决定，但他可以却直接以此结论为依据提起环境民事诉讼。此时，环保局的确认就成为了环境民事诉讼中的证据。法院应如何对待这样的证据呢?

　　由于环境民事污染损害赔偿诉讼中原告一方处于明显的弱势地位，即使是适用无过错责任原则要求被告举证以及举证责任倒置，也不能当然免除原告人所应承担的举证责任。现在原告已经向环境保护局申请了调查，环保局也依职权进行了取证并得出了结论，原告当然会以此作为向法院主张权利的主要证据(因为，在污染损害赔偿诉讼中，要求原告人自己取得这些证据几乎不可能)。如果法院不将环保局依职权进行调查的结论作为证据，原告无法提起民事诉讼。如果法院对于明显有违民事诉讼基本原则，通过职权行为获得的材料作为证据，那么这种诉讼还是不是民事诉讼?

　　若法院将其作为证据加以使用，进一步的问题是，对此证据如何进行审查?因为它并非接受法院或当事人的委托而作出的司法鉴定，而是一个具体行政行为，民事审判庭无权对行政行为的效力进行审查。如果不予审查就加以采信，则有可能出现一方当事人以此决定为证据提起民事诉讼，要求损害赔偿；另一方当事人对此决定不服提起行政诉讼，要求撤销环保局的行政确认行为。随后就有可能出现民事审判庭以此为依据决定损害赔偿，行政庭认为该确认违法而予以撤销。这样就必然出现事实上的对环保局同一行为的不同效力认定，并且都是由司法机关所作出的判断的荒谬结果。如果允许民事审判庭对于环保局的具体行政行为进行审查，也可能出现十分尴尬的后果：法院依照民事诉讼程序审查行政行为并且由民事审判庭决定行政行为的效力。这样的结果显然不符合法治原则。

　　(2)环保局作出有利于致害人的确认，被告据以要求免责。

　　环保局经过调查，可能产生的另一种结论就是致害人的行为不构成污染，虽然其行为造成了损害后果，但却不应承担赔偿责任。对于这种结果，受害人不服，却不能提起环境行政诉讼。只好抛开这个对他不利的调查结论，以自己实际受害为由提起环境民事诉讼。但由于民事诉讼中双方当事人都具有趋利避害的本性，被告却会以环保局作出的有利于自己的调查结论作为证据，要求免责。不管法院在民事诉讼中最终是否采信，却也同样存在是否将其作为证据使用以及是否对其进行审查以及如何审查的问题。因此，在第一种情况中出现的尴尬同样可能出现。