环境行政调解制度的完善

　　(一)调解失败之后的民事诉讼中的证据

　　当事人拒绝继续调解或者在主管行政机关作出相关调解结果文件之后不接受调解结果的，可以对方当事人为被告提起民事诉讼，从而产生证据问题。现行法律法规对于在环境行政调解失败之后的民事诉讼中如何使用证据，没有明确的规定。我们提出如下分析：

　　对于主管行政机关在调查取证阶段收集的证据，当事人可以请求主管行政机关提供，也可以申请人民法院调查收集。由于这些证据是主管行政机关在履行行政职责的过程中收集的，人民法院应当赋予较高的证明力，但是应当允许当事人提出反证。

　　当事人在行政调解程序中从私法角度提出的进一步证据以及行政机关根据当事人的请求从私法的角度进一步收集的证据，具有与其他证据相同的证明力，当事人可以重新向法院提供，经当事人质证之后，由人民法院采信。

　　(二)环境行政调解协议的效力

　　我国环境法赋予了环境管理机关调解环境纠纷的权利，但是如果调解结果不具有较高的法律效力，行政调解就失去了意义，难以调动环境管理机关以及当事人通过行政调解程序解决环境纠纷的动力。

　　为了发挥环境行政调解的作用，有必要赋予环境行政调解协议至少与人民调解协议相同的效力。最高人民法院已经通过司法解释的形式，确认人民调解协议具有合同的性质和效力。与人民调解委员会相比，环境管理机关在环境技术以及环境法律方面具有更高的专业能力，能够更好地处理环境争议。立法机关以及最高人民法院应当作出与最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》相似的规定，具体而言，主要包括以下方面：第一，当事人签署的行政调解协议具有民事合同的性质和效力；第二，当事人可以提出协议无效、可撤销、可变更的法定事由并承担相应的举证责任；第三，具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。

　　以上建议与现有的相关法律规定、司法解释以及全国人大法制工作委员会的批复并不矛盾。相关法律已经授权环境管理机关调解环境争议，可以理解为包含赋予调解协议一定法律效力的含义。司法解释以及全国人大法制工作委员会的批复规定环境行政调解不属于行政诉讼的受案范围，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼，但是并没有否定调解协议的合同性质。现有法律规范对于承认行政调解协议的合同性质，留下了充分的空间。

　　(三)环境行政调解与行政处罚之间的关系

　　环境主管行政机关主持的环境行政调解不同于该行政机关作出的行政处罚。前者是行政机关的一种居问调解行为，行政机关不行使行政强制力；后者是行政机关根据规范性文件的规定，对违法行为行使行政强制力的行为。前者的结果没有强制执行力，而后者的结果具有强制执行力。当事人不接受前者的结果的，可以提起民事诉讼；当事人不接受后者的结果的，只能以行政机关为被告提起行政诉讼。

　　但是，环境行政调解与行政处罚也存在密切的联系。同一个环境污染行为不仅可能侵犯其他民事主体的环境权益，而且也可能违反具有行政法性质的环境保护法律规范。对于前者，主管行政机关有权根据当事人的请求，居间调解；对于后者，行政机关有权对该行为加以处罚。对于同一个污染行为，主管行政机关可以行使两种不同性质的权力。

　　从这个角度看，在调查取证阶段，主管行政机关主要是行使行政公权力。在主管行政机关发现发生污染事故或者接到发生污染事故的报告后，应当展开调查，收集相关证据。虽然调查取证构成了将来可能进行的行政调解的基础，但是主管行政机关在调查取证时，主要是履行保护行政相对人环境利益的法定职责。正是由于该原因，调查取证应当被认为是一个具有公法性质的行政行为，因此主管行政机关在调查取证时，行政相对人不得拒绝。调查取证虽然构成了环境行政调解的基础，但是并不是环境行政调解的一个组成部分。

　　在完成调查取证工作之后，主管行政机关需要对收集的证据根据不同的目的进行法律认定。主管行政机关拟采取行政处罚措施的，应当从公法的角度，根据相关法律规定，认定污染行为是否应当被处以行政处罚。如果当事人提出调解要求的，主管行政机关才可以开始调解程序，并应当从私法的角度，分析污染行为是否侵犯了受害者的具有民事权利性质的环境利益并且应当承担《环境保护法》第41条规定的赔偿责任。对于“赔偿责任”，应当从私法的角度加以理解。具体而言，在认定赔偿责任时，应当分析污染行为是否构成侵权行为，受害人是否遭受损害，侵权行为与损害结果之间是否存在因果关系。

　　在认定责任之后，主管行政机关应当根据当事人的请求，认定污染行为对直接受到损害的民事法律主体造成的损失，或者在主管行政机关的主持下，协商确定赔偿的数额。根据意思自治原则，即使在主管行政机关根据当事人的请求认定损失金额之后，当事人也可以通过协商另行确定赔偿金额。

　　在认定赔偿责任和赔偿金额时，当事人还可以进一步从私法的角度提供证据，主持调解的主管行政机关应当从私法的角度对这些证据加以认定，确定证据的合法性、关联性、证明力等事项。该阶段不同于调查取证阶段的证据收集程序，当事人提供的证据以及主管行政机关根据当事人请求收集的证据在性质上也不同于调查取证阶段主管行政机关通过行使公权力收集的证据。

　　对于行政处罚和行政调解的顺序，法律法规没有明确规定。如果主管行政机关认定污染行为应当被加以行政处罚，同时也对其他民事主体造成了损害，主管行政机关是同时进行行政处罚行为和行政调解行为，还是先实施行政处罚，然后再进行行政调解，存在两个不同的选择。相关法律法规并没有规定主管行政机关应当同时实施两者，或者不应当同时实施两者。在实践中，有的主管行政机关在发现当事人申请调解的污染行为同时也应当被处以行政处罚的，中止行政调解，在行政处罚决定生效之后再进行行政调解。参照《治安管理处罚法》第9条，对于违反环境管理规定应当予以行政处罚但是情节较轻的生活环境损害，如果同时也引起的环境民事争议，经环境主管机关调解，当事人达成协议的，不予处罚；经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，环境管理机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。